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公用事业垄断的制衡
赵本东  唐山市质量技术监督局开平区分局
上传时间:2013/12/31
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      公用事业与政府密切相关,与公众密切相关。公用事业涉及公众日常生活,其垄断不仅体现在高价格,还存在滥用垄断地位、服务质量低劣等顽疾,对公众造成巨大心理伤害,准政企合一的体制使用户有理难辨,诉之法院又得不偿失,严重影响社会和谐。目前有《反垄断法》《消费者权益保护法》《信息公开条例》《电信条例》等法律法规,但消费者仍然难以维权,盖因对方占垄断地位、信息资源不公开、消费者无与其抗衡的能力。
      自然垄断行业历来是多事之秋的领域,世界各国及党的十七大报告和学术界解决这类垄断问题的思路是:一是政府加强监管,二是引入竞争机制,三是社会监督。但是因为用户众多、事件小,政府管需要大量行政资源,政府不管又属于不作为,引起公众对政府的不满,政府两难选择。公用事业是自然垄断,不宜引入竞争机制。社会监督如果监督者没有手段,很难奏效。本文以制衡的方法、以众对一的策略解决垄断问题,防止公众不满情绪转移至针对政府,为公用事业改革顶层设计提供方法,在无需改变我国公用事业格局的情况下以零代价实现改革目的,节省行政资源,促进权利公平、社会进步。
      下面以中国电信的宽带业务为例进行分析。
      1. 中国电信何以敢滥用垄断地位、服务质量低劣、无视用户利益
      (1)电信居于垄断性地位,用户离不开垄断性企业,垄断企业操纵着很大的权力;而用户无任何能力与之抗衡,用户与之斗还不如像蚂蚁与大象摔跤,因为采取暴力是非法的,发表言论可能因言获罪,只能任人宰割。
      (2)资源信息不公开,拒绝执行《信息公开条例》,致使用户无证据和依据投诉。
      (3)电信公司与小区物业签署垄断性协议侵犯了公众宽带运营商的选择权。霸王性条款、各种内部规定却对用户发生着作用,甚至以莫须有的规定做挡箭牌。
      (4)即使承认侵犯了用户利益,其补偿远不抵用户损失,对公司基本没损失,背离《消费者权益保护法》,显失《民法通则》公平原则。
      (5)《消费者权益保护法》对侵犯消费者知情权有规定,但没有相应处罚条款。
      (6)垄断企业准政企合一性质,既是裁判员又是运动员;因事件小而多导致相关政府监管部门不作为。
      2. 垄断的社会后果
      因为企业追逐的是利润最大化,所以公用事业垄断者容易脱离党的群众路线、无视用户利益、无视党纪国法,滥用垄断地位可给公众带来压迫感、给社会带来不稳定因素。目前官民矛盾紧张,民众已经在承受着心理底线,一次次利益侵害不断地冲击民众心理形成积怨,一旦局势适合,会产生蝴蝶效应带来社会巨大震荡。最近几年来,社会上群体事件频发,虽然迄今为止的群体事件大多是非政治化的,就事论事的,但是由于网络发达,从非政治的群体事件向激进的民粹政治运动演变,极易形成极左的文革民粹主义运动与激进的自由主义民粹主义运动,两种情形都将使中国陷入高度不稳定的甚至分裂的社会状态。
      公用事业具有公益性和自然垄断性,这一对矛盾必须予以解决。
      3. 解决方法:制衡
      孟德斯鸠及其他思想家将权力制衡的基本理论归结为两个基本思想:不受约束的权力必然腐败,绝对的权力导致绝对的腐败;道德约束不了权力,权力只有用权力来约束。历史上制衡有3个阶段。
      第一阶段:权衡阶段,就是权贵之间的制衡。这种制衡建立的基础就是通过法律明确权贵之间的权利划分,通过君主、权贵和法律来令他们不能随意使用权力来剥削人民,但是这种制衡关系是脆弱的,拥有权力的权贵只要坑瀣一气就无法做到他们之间的制衡,就会腐蚀掉国家。
      第二阶段:抗衡阶段,是孟德斯鸠提出的制衡思想:“让人民拥有权力来对抗权贵”。
      第三阶段:交衡阶段,就是建立一个每一个人都是掌控社会某一种利益的至高权贵又是别人掌控利益下的人民的思想。即各方的权力足以可相互控制。例如钢铁企业负责人与运输企业负责人之间的制约关系。
      权衡适用于权贵之间,是分权,用户无法分得垄断企业的权,所以不适用于电信的制衡;交叉制衡也不适用,因为这种方式适用于可相互制约的平等关系的主体,而电信和用户是垄断与被垄断关系。所以只能采取抗衡的方式对电信制衡。
      下面以抗衡思想和政府监管讨论对垄断企业的制衡问题。
      3.1 制:制约
      3.1.1 执政党和政府方面
      政府严格监督电信企业执行《信息公开条例》。社会公共资源是涉及公众切身利益与广大公众广泛知晓的政务信息,属于公民共有而不是垄断企业拥有,垄断企业只是具有经营权,故不属于商业秘密,依据《信息公开条例》应依法主动公开;垄断企业的各种规定如果对外发生效力,因其效力范围已经超出了本公司,所以也应该公开。只有公开了信息,民众才能有证据和依据向法院起诉、向政府反映情况以维护自己的利益。拒绝信息公开可按党纪处理垄断企业负责人,对责任人参照《信息公开条例》予以处分。
      单纯政府监管难以避免权衡的弱点。
      3.1.2 公众方面
      不公正的规定必然会合法地侵害公众利益,所以企业制定的规定凡是涉及公众利益的都必须得到公众的认可。目前这些规定都是垄断企业单方面制定的,所以应该无效。听证会是一种方式,但毕竟能参加的代表人数有限,而且存在代表被买通的可能、选择性的代表等情况,所以必须有广大的公众参与,应政府(或社会组织)主持在网上投票以确定规定。不经过投票的规定无法律效力,用户可行使3.2的权力。确切地说这样形成的规定叫公约。
      垄断企业依据不公开的信息做出的影响用户的行为,用户可行使3.2的权力。因为信息不公开,用户可不认可垄断企业的行为。
      3.2 衡:赋(还)予民众以权力(利)
      虽然我国存在《反垄断法》,但局限于政府对垄断企业的限制、企业间的制衡;虽然公用事业涉及广大公众,但公众未被赋予权力(利)。赋权后,蚂蚁咬大象合法化了。公众因数量庞大,赋予其权力可作为反垄断的强大力量。建议《反垄断法》《消费者权益保护法》赋予公众以权力(利),同时修改相关法律。
      目前垄断企业多数采取了预收费,如通讯、电力、供水、燃气、热力均实现了预收费,欠费、不交费的用户均不能使用资源,这给垄断企业带来了便利,且增加了其控制能力,垄断企业向绝对权力更趋近了一步;而用户在垄断企业面前却再一次陷入被动,用户更无能力与垄断企业抗衡。如果采取用户先使用后付费方法,可赋予用户抗衡垄断企业的权力(利),当垄断企业的服务达不到用户满意时(以公约为准;在没有公约前按用户要求为准,以保护弱者为原则,同时也体现了群众路线的工作方法)可通过无条件地拒绝交费与之抗衡。垄断企业不可因拒绝交费而停止服务或降低服务质量、施加各种条件;不得拒绝用户续约,因为用户没有选择被垄断的公用资源的余地,而这些资源是生活必需的。拒绝交费一般情况下足以抵偿用户的直接损失;拒绝交费也是垄断企业惧怕的,因为企业是以盈利为目的的。赋权后不需要广大用户团结一致才能抗衡垄断企业,因为垄断企业随时需要应对广大用户。根据乘法原理,公众抗衡能力数学表述如下:

      公众抗衡能力=公约×信息公开×公众数量×公众权力×举证责任倒置

      信息公开和公众权力等等这些都是抗衡能力的必要条件。如果公众没有权力,就无力抗衡;如果信息不公开,就无抗衡的证据、依据。因为垄断企业与用户掌控信息资源、专业技术知识严重不对称,用户举证很难实现,所以必须举证责任倒置,以便实现公平。
      垄断企业与用户是一对多关系,每个用户必须依赖着垄断企业;用户与垄断企业的关系是多对一,垄断企业压力也不小。其关系用抗衡系数表示为:

      抗衡系数=(公众抗衡能力)/(垄断实力)

      理想的情况是抗衡系数等于1,如果信息公开等条件能实现则通过拒绝交费可使该系数接近1。
      可能的反对意见是:如以此为由都拒绝交费怎么办?之所以采取拒绝交费的方法就是为了抗衡垄断者,是双方博弈,一方特别强大而另一方完全无能力情况下如何博弈,垄断者居于垄断地位还怕什么,这只是公众威慑力的体现;垄断企业违意在先,必须承担相应责任;如果达到了所有用户都拒绝交费的程度,只能说明垄断企业提供的服务质量非常低劣;服务质量达不到要求而拒绝交费也符合公平原则。赋予公众权力并未对垄断者的权益产生损害,因为制定约定本来就不是垄断者一方的权力;预付费和履约完毕付费是消费者在付费方式上有选择权,而这一权力被垄断者依据垄断地位剥夺了,应还予消费者;信息公开也是《信息公开条例》规定垄断者的义务;拒绝付费也未减少其应得利润。制衡符合将权力关进笼子的思想。在我国的《行政处罚法》中也部分赋予了行政相对人抗衡能力,这是赋予抗衡能力的先例。
      4. 制衡的特点:以零代价实现公用事业改革目的
      赋予公众权力制衡垄断企业,在不付出代价的情况下实现公用事业公益化、消除垄断弊端。
      电信行业(包括石化行业)几次拆分、重组未能改变垄断状态、消除垄断弊端,陷入拆分是为了竞争、重组是为了提高竞争力的怪圈。2003年十六届三中全会明确提出,中国公共事业(包括城市水业)对外开放,允许社会资本进入城市水业,但市场化和私有化改革并没能保障居民最关心的问题得到解决:安全的水质和合理的水价,2009年曾具有典范作用的兰州市水务改革因水价问题问题陷入尴尬境地。中间道路---民营化,对于公用事业也改变不了垄断弊端,以为仍然还是垄断,政府仍然要面对一对众、管不胜管的问题,还存在国有资产保值增值问题。引入竞争机制对于自然垄断不适宜,违反自然规律终将受到自然的惩罚。一条道路不适宜,其他三条道路会改变公用事业格局,付出大的代价,而效果不明显,并可能带来更大的问题。无论选择哪条道路,都改变不了垄断的局面,所以不能再以此出发考虑问题了,不赋予公众权力就改变不了用户被动地位,也就消除不了垄断的弊端。面对垄断局面这一现实,唯有赋予公众权力制衡才能代价小鲜果显,因为垄断的本质是一对多,这是改变不了的,只能采取多对一的策略才能解决问题。
      5. 意义
      5.1 对于公众可自行解决与垄断企业之间的纠纷。
      5.2 对于垄断企业,可防止其滥用垄断权力,促进其提高服务质量和水平,促进行业发展,从而促进社会进步。
      5.3 减轻政府压力、节省行政资源、利于社会和谐
      如果赋予用户以权力,使之与垄断企业制衡,可极大消除二者之间的矛盾转向政府的倾向。民可以载舟也可以覆舟。

      公众能力=公众数量×公众不满情绪×单个公民的力量

      单个公民力量(暴力)对政府不可怕,可怕的是其放大系数为公众总数量,其值很大。
 
(责任编辑:王坤)
 
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