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美国反托拉斯政策面临金融危机挑战
程然然  中国社会科学院研究生院、德国马普知识产权与竞争法研究所2008级联合培养博士生
上传时间:2011/8/30
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  在经济复苏过程中,随着一些企业的倒闭或者濒临破产而被兼并,很多市场正在经历走向集中的过程。虽然奥巴马政府反复强调增加反托拉斯执法力度,但对于竞争对手倒闭而带来的企业市场力量增长仍然超出监管的可控范围。 
  作为最早颁布反托拉斯法的国家和竞争执法最为发达的地域之一,美国反托拉斯政策的动态历来是各国学者研究的焦点。近三届美国政府在反托拉斯方面都有着各自关注的焦点,政党轮替背后的利益转换也决定了政策导向的转变。布什政府在反托拉斯执法领域的弱化已成为学界共识。自2008年11月4日奥巴马宣布胜选,民主党重新走回前台起,关于强化反托拉斯执法的意愿在民众和新任政府中形成了共识。 
布什政府时期:执法弱化 
  在过去的10年里,共和党关注的焦点主要集中于卡特尔监管。布什政府的司法部反托拉斯局成功处罚了多起卡特尔协议,并将部分卡特尔成员总裁送入监狱。鉴于卡特尔属于最为恶劣的限制竞争行为,布什政府至少在这方面表现出了应有水准。 
  在并购控制方面,布什政府提起的并购诉讼相对少于克林顿政府时期。这一方面是由于《哈特•斯科特•罗迪洛法》对于合并申报的要求以及监管机构有权通过要求二次补充文件推迟并购结束,使得绝大部分并购都通过监管机构的幕后协商予以解决,仅有较少的争议并购最后提交诉讼。 
此外,这也表现出布什政府对于并购控制存在一定的放松。布什政府与克林顿政府在反托拉斯执法上最大区别在于滥用行为规制方面。布什政府时期,我们既没有看到20世纪末美国国内出现有如微软案一般有影响力的案件,也没有看到如今类似针对谷歌图书交易开展的反托拉斯调查。 
奥巴马政府时期:强化监管 
  自2009年1月奥巴马宣誓就任总统刚刚过去两年多时间,这对于全面评价政策转变而言还远远不够。在反托拉斯领域,无论是案件的调查启动、诉讼博弈还是执法指南出台都需要耗费大量时间。 
但从目前局势发展来看,我们至少可以看出以下两点发展方向。其一,强化滥用市场支配地位行为的监管。2009年5月,新任司法部反托拉斯局局长克里斯蒂•沃尼发表就职演说,公开表示将强化滥用行为执法,向垄断势力宣战。并随即通过撤销布什政府2008年9月发布的关于谢尔曼法第2条报告,启动对谷歌图书交易的调查表明决心。如现任联邦贸易委员会主席莱博维茨所言,布什政府发布的报告过于关注企业利益而忽略了消费者利益,其本质在于保护垄断或者接近垄断的势力。其二,并购申报标准的放松。2010年9月,司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会共同完成对《横向并购指南》的修订,其中HHI指数参考标准较修订前有较大幅度提升,如高度集中市场HHI指数从1800调整至2500,中度集中市场门槛从1000提升至1500,这使得需要作出并购申报的企业数量明显减少,通过适度鼓励企业集中,加快金融复苏的进程。 
  应当说,这些发展背后有其深刻原因。首先,金融危机的爆发以及后芝加哥学派的兴起对芝加哥学派倡导的自由市场理念产生了严重冲击,包括美国在内的各国政府都开始深刻反思监管的尺度问题。其次,美国政党轮替背后体现出一定的利益分配格局,共和党向来代表大财阀、大企业的利益,很难指望其在规制垄断巨头方面真正有所作为。民主党则一贯代表广大劳工和中产阶级利益,对于垄断势力宣战正是其选民们最希望看到的。最后,竞争执法近些年来在世界各国取得了长足的发展。欧盟一如既往对严格执法的坚持,使得亚洲和南美洲等地区的新兴法域纷纷效仿,令最早颁布反托拉斯法的美国在地缘影响力方面处于弱化的局面。加之以中国、印度、巴西以及韩国为代表的国家已经在开始国际竞争执法合作中崭露头角,美国当然更加需要如奥巴马竞选口号般的改变来维持其国际影响力。 
未来:源自金融危机的挑战 
  尽管奥巴马政府对未来强化反托拉斯执法充满信心,并正在试图用实际行动证明美国依然是这个世界上最重要的反托拉斯法域之一。但实践中,其仍然可能面临来自法院、国会以及其他监管机构的阻力。笔者认为,奥巴马政府未来至少面临以下三项挑战。 
  首先,金融业复苏的大环境。自1890年谢尔曼法颁布以来,金融危机以及战争爆发通常会导致反托拉斯执法的退缩。在大萧条时期,为了尽快实现经济企稳、复苏,罗斯福政府基本暂停反托拉斯法在卡特尔领域的执行。虽然反托拉斯局宣称将不会重复罗斯福政府时期的错误,但历史告诉我们这并不容易。2009年7月,美国交通部批准了大陆航空公司就其加入星空联盟的反托拉斯豁免申请。司法部反托拉斯局对此明确提出反对意见,并认为该决定将使得美国国内的航空票价上涨6%—15%。但经白宫经济委员会主任出面协调,交通部最终坚持到最后。尽管当前的金融危机不可能造成反托拉斯执法的全面中止,然而,在经济复苏过程中,随着一些企业的倒闭或者濒临破产而被兼并,很多市场正在经历走向集中的过程。虽然奥巴马政府反复强调增加反托拉斯执法力度,但对于竞争对手倒闭而带来的企业市场力量增长仍然超出监管的可控范围。 
  其次,芝加哥学派与哈佛学派的“双螺旋” (Double Helix)关系。如联邦贸易委员会前任主席威廉•科瓦切克所形容,就反托拉斯私人诉讼的不信任而言,两学派已经形成了一种“双螺旋”的关系。以前不久美国联邦最高法院对太平洋贝尔诉Linkline案判决为例。在这个案件中,最高法院拒绝适用价格压榨理论。以罗伯特为代表的五位法官认为,价格压榨不过是一系列简单而合法的拒绝交易和价格折扣。而以布雷耶为代表的四位法官则认为,价格压榨可能会限制竞争,但由于联邦通信委员会具备惩处和救济这些限制竞争行为的能力,所以类似的私人诉讼可能产生更多损害。尽管基于不同的理由,但芝加哥学派与哈佛学派却在判决中达成了一致。 
  最后,替代性理论的缺乏。从理论上来看,后芝加哥学派本应当为强化反托拉斯执法提供最为有力的替代性理论支持,但该学派主要寻求对于芝加哥学派观点的提炼和修正,并非取而代之。具有讽刺意味的是,他们常常批评芝加哥学派过于理论化,缺乏对现实的关注,但这恰恰是他们自身存在的问题。因此,后芝加哥学派的倡导者们如果想要打破芝加哥学派的统治地位,就必须提出与之相对应的理论,并从实证角度给出现实环境对于消费者利益保护不足,从而需要强化反托拉斯执法的有效论证。然而,从目前情况来看,这将是一段漫长的道路。 
出处:原文载于:中国社会科学报2011年6月27日
 
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